靖安县城乡生活垃圾提升改造项目（城乡生活垃圾转运站改造）采购项目绩效评价情况

l 概述

为大力推进生活垃圾减量化资源化，优化生活垃圾处理处置方式，靖安县城市管理综合行政执法大队启动城乡生活垃圾提升改造项目，有效提高垃圾清运效率、降低垃圾运输成本，连接垃圾产生源头和末端焚烧处理设施。2023年本项目共收到专项债资金950万元，实际支出693.393万元。

l 评价结论

评价小组运用绩效评价指标体系，对靖安县城乡生活垃圾提升改造项目进行客观评价，最终评分结果为71.50分，绩效评级为“中”。各部分权重和绩效分值详见下表。

绩效评分汇总表

l 存在的问题

（一）项目前期策划较为急促，立项内容与实际需求不相符

在立项阶段，为申请专项债资金，县城管大队依照相关部门意见先后将城乡生活垃圾转运站同垃圾填埋场规范封场项目、固废垃圾分拣中心建设项目分别进行合并，并编制《靖安县城乡生活垃圾提升改造项目可行性研究报告》，其中城乡生活垃圾转运站改造是为了集中处理城乡厨余垃圾，固废垃圾分拣中心是为了处理塑料、纸张等固体废弃物。

但现场调研表明该项目前期策划推进较为急促，导致项目立项内容与实际需求不符。一是城乡生活垃圾转运站实际用途不一致。根据《生活垃圾分类标志（GB/T 19095-2019）》，生活垃圾分为4大类11小类，其中四大类分别指可回收物、厨余垃圾（又称湿垃圾）、有害垃圾及其他垃圾（又称干垃圾）。而城乡生活垃圾转运站实际用于收集转运其他垃圾，与可研报告的计划用途不一致。二是固废垃圾分拣中心用地需求不一致。该项目计划建设地点共八处，总用地面积24亩，均为原城乡生活垃圾转运站占地面积，因此城乡生活垃圾转运站改造无需申请用地指标，但固废垃圾分拣中心为新建项目，原城乡生活垃圾转运站占地面积难以在改造的基础上满足新建固废垃圾分拣中心的需求。截至目前，垃圾分拣站仍未落实用地审批等前期工作，无法按规划开展建设工作。

（二）项目绩效目标设置不够合理，绩效管理水平有待提升

根据《2023年地方政府专项债券项目绩效目标表》，该项目设置了项目绩效总目标、项目年度目标以及数量、质量、时效、成本、成果等产出效益指标。但该项目绩效目标设置不合理：一是年度目标设置不合理。如“2022年10月开工”“完工60%”等目标不涉及年度内预期完成的工作和拟达到的效果，表述不够完整；又如“支付各项建设资金0.46亿元”为项目资金使用进度目标，属于项目“投入和过程”，不符合《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）“绩效目标是绩效评价对象计划在一定的期限内达到的产出和效果”的定义。二是绩效指标设置不合理。一方面未细化具体三级指标，如将“项目资产形成情况”“项目质量达标情况”“项目建设进度情况”“项目建设成本情况”“项目建成后预计提供公共产品和服务量”“项目带动社会有效投资情况”“项目产生持续稳定收益情况”“项目可持续偿债能力情况”等设置为三级指标，而将“本项目建设地点共八处……处理能力50t/d”“验收合格率达100%”“新增处理生活垃圾190t/d”“新增处理生活垃圾95t/d”等预期产出和效果设置为指标值；另一方面个别指标设置不明确，如二级指标“成果指标”与“社会效益”内涵重复，将“债券资金执行率”这一“过程”目标设置为时效指标，“项目支持国家/区域重大发展战略落实情况”“项目生态效益实现情况”未设置总体目标预期值和年度目标预期值。

（三）项目采购预算落实准备不足，招投标实施细节有待规范

一是未按预算落实采购经费。根据《靖安县人民政府办公室抄告单》（靖府办抄财〔2023〕354号），该项目实际到位采购经费950万元，既与《靖安县政府采购预算调整申请表》框定的预算金额1814.27万元存在864.27万元的差额，又与招标控制价1065.63万元存在115.63万元的差额。二是采购文件编制质量不高。该项目共经历三次招投标，其中城乡生活垃圾转运站采购因采购文件问题在第一次公开招标废标后，组织开展第二次公开招标。根据《靖安县财政局关于广东粤中环境科技有限公司对靖安县城乡生活垃圾提升改造项目（项目编号：江西亿安-JA2023-048）投诉处理决定书》（靖财购投诉〔2023〕5号），城乡生活垃圾转运站采购第一次公开招标废标的原因为招标文件评审细则未依法量化评审指标，且对投标人规模作出限制，存在排斥各限制潜在供应商嫌疑。

（四）合同条款设定不够完备，项目实施过程有待规范

一是合同条款未约定履约保证金。根据城乡生活垃圾转运站改造采购合同，广州华凯车辆装备有限公司应在设备验收合格之日起为所有产品免费质保一年，但该合同条款中未对履约保证金进行相关约定，在合同关系中广州华凯车辆装备有限公司的保修责任缺少财务担保，不利于合同的全面正常履行。二是项目付款方式不符合合同约定。一方面设计合同付款不符合合同约定。根据靖安县城乡生活垃圾提升改造项目建设工程设计合同以及补充协议，在黑龙江龙维化学工程设计有限公司江西分公司提交项目一靖安县城乡生活垃圾提升改造项目（城乡生活垃圾转运站改造）全套施工图，并通过图审后（如不图审为提交蓝图后）且专债到账后一个月内，县城管大队应支付施工图设计费用20万元，但从资金支付凭证来看，在城乡生活垃圾转运站改造完成后，县城管大队实际支付给黑龙江龙维化学工程设计有限公司江西分公司8万元，与合同约定不相符。另一方面改造合同付款不符合合同约定。根据城乡生活垃圾转运站改造项目采购文件及合同，城乡生活垃圾转运站的付款方式为“合同签订后支付合同款10%，68.54万元；货物进场安装时甲方支付合同款20%，137.08万元；货物全部安装调试验收合格后支付合同款70%，479.78万元”，但从资金支付凭证来看，县城管大队分两笔支付合同款，分别是210万元和475.39万元，不符合合同付款约定。三是项目实施过程不够规范。根据江西傲辰建筑工程管理有限公司提交的监理月报和总结，广州华凯车辆装备有限公司在城乡生活垃圾转运站改造过程中接续出现管理制度不健全、人员组织结构不健全、施工资料编写和报送不及时等问题，影响项目进度与质量。

（五）专项债申报管理缺少质量把控，可行性研究报告失去实际价值

第一，债券计划与项目实际需要不匹配。根据《靖安县城乡生活垃圾提升改造项目可行性研究报告》《2023年地方政府专项债券项目绩效目标表》，该项目同垃圾分拣站共申请专项债额度4300万元，并以厨余垃圾处理费收入、厨余垃圾转有机肥收入、垃圾分拣站出租收入做专项债本息偿还分析，其中城乡生活垃圾转运站预期收入为3451.15万元。但该项目实际需要情况已发生变更，原债券成本测算、收入测算以及还本付息计划不再匹配，主要原因为：城乡生活垃圾转运站实际用于收集转运其他垃圾，预期收益为其他垃圾处理费，与可研报告中明确的收入来源不同，且固废垃圾分拣中心尚未落实用地指标，仍未投入施工建设，预期成本、收入可能会市场情况发生改变，因此该项目专项债计划已发生实质性改变，申请额度4300万元与项目受益情况的协调程度亟需重新衡量，专项债券期限应与项目期限重新匹配。

第二，债券资金管理有效性不足。一是债券配套资金未到位。专项债要求项目收益能覆盖债券本息并超出一定倍数（1.2倍），因此项目申请发行额度需要与项目收益情况保持高度协调，最高不超过项目总投资80%。但截至目前，债券资金已到位950万元，该项目却未见任何配套资本金筹集到位，专项债额度实占项目总投资100%。二是部分债券资金闲置。根据《2023年及以前年度已发行专项债券项目资金使用情况》，该项目计划在2023年将950万元债券资金使用完毕，但截至目前，县城管大队实际支付专项债券三笔、共693.39万元，其中最后一笔付款记录时间为2023年12月27日。自到位至今，该项目有256.61万元债券资金闲置，闲置比例为27.01%。三是运营管理环节有待完善。专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券，应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。但自城乡生活垃圾转运站进入运营期以来，县城管大队未按要求编制年度收益计划和更新融资平衡方案，对项目真实收入状况缺少监管，无法准确判断其他垃圾处理费这一预期偿债资金来源的上交情况和稳定情况，长期下去可能会形成一定的债务还本风险。

（六）项目进度相对滞后，前后资料信息存在出入

一是产品进度相对滞后。根据合同约定，广州华凯车辆装备有限公司应在合同签订（2023年10月24日）后7天内土建施工进场，30个日历天内完成产品的供货、安装、调试并保证正常运行。但从采购项目验收报告和货物验收记录来看，2024年8月15日县城管大队完成城乡生活垃圾转运站验收工作，远超过合同约定的产品正常运行时间。二是验收进度相对滞后。采购项目验收记录显示，县城管大队已完成货物采购验收，验收金额570.89万元，剩余工程金额114.5万元尚未验收。三是前后资料信息存在出入。如：监理规划及总结中提到项目建设规模包括垃圾分拣中心及成套设备，不符合项目实际情况；监理规划提到“工程造价约110万元”和“项目施工工期210天”，而合同未对此作出相关约定；验收报告表明应付金额为365.28万元、与前端合同金额付款金额479.78万元和后端实际支付金额475.39万元均不一致，资金支出前后未能形成完整的逻辑链条。

l 建议和改进举措

（一）完善前期论证及审批手续，做深做细做实项目保障

第一，扎实推进前期论证，投资策划科学合理。一是明确项目基本信息。围绕国家战略政策、国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、行业短板、发展需求、市场前景、上级部署等，根据项目实际情况提出谋划建议，必要时可组织相关单位开展会商研究，明确项目背景、建设目标、建设内容、建设计划、推进步骤等。二是加强前期调研与需求分析。在规划阶段，深入开展建设项目的前期调研，根据项目的规模合理编制项目的建设方案或可行性研究报告，使前期论证具有前瞻性、适应性和可操作性，防止方案内容与实际要求不符等突出问题的发生，造成资金的闲置或浪费；同时加强与相关部门的协调沟通，广泛征求意见，准确把握政策要求和群众需求，确保项目推进无缝衔接、高效落地。

第二，统筹推进建设筹备，部门保障精准发力。推动自然资源部门加大对重大项目、专项债、中央预算内投资、超长期特别国债等获取各类政策性资金项目的用地保障，统筹推进项目用地预审和选址意见、用地规划许可证、工程规划许可证等前期行政手续获取，切实加快重大项目的前期效率。落实用地实施计划，提前组织现场踏勘，开展“多测合一”核验，拟定选址范围，提出选址意见，并同步开展环境影响报告等相关报告编制和评估，为项目的顺利建设和运营奠定基础。

（二）增强绩效目标管理意识，加强绩效目标填报研究

一是正确认识项目绩效目标。《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）明确规定，“绩效目标是绩效评价对象计划在一定的期限内达到的产出和效果”，因此绩效目标应当是“产出和效果”，而不是“投入和过程”。因此不推荐把“支出进度”“资金拨付率”等常见的过程性指标作为绩效目标，它们不符合绩效目标的定义。二是合理设置绩效目标和指标。根据《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（财预〔2021〕101号），依据确定项目绩效目标-分解细化指标-设置指标值-加强指标衔接的设置思路，根据可行性报告等与项目立项直接相关的依据文件，分析重点工作任务，研究明确项目的总体绩效目标和设置绩效指标。其中：绩效目标在文字表述上要求能够反映项目的基本概况，即“通过什么事，达到什么目的”；三级指标应选取能体现项目主要产出和核心效果的指标，并从成本、产出、效益、满意度等方面进行翔实细化的定量或定性描述，确保可衡量性。

（三）强化项目采购管理，确保采购活动规范化

一是加强采购预算管理。如加强与财务部门的沟通协商，督促采购资金尽快落实；或考虑分阶段采购，将采购项目按照重要性和紧迫性进行划分，先进行最关键部分的采购，等后续预算到位后再采购其余部分。二是科学合理编制招标采购文件。在准备阶段，对采购项目关键要素进行确认，对采购流程所需时间进行充分考量，利用行业资讯、供应商调查、专家论证等方式对采购需求进行科学细化；在编制阶段，依法依规科学设置潜在供应商的资格条件，强化相关采购政策的贯彻落实，明晰量化评分细则；复核阶段，注意审查文件内容是否完整、逻辑清晰，文字表述是否简练准确、有无错别字。

（四）强化合同条款履约责任，规范项目过程管理

一是强化合同条款履约责任。一方面是强化履约保障。在采购文件尚未要求成交供应商提交履约保证金的基础上，可进一步要求广州华凯车辆装备有限公司提供质保服务函，担保产品质量与合同相符。此后对于类似项，可根据《政府采购法实施条例》第四十八条规定，在采购文件中要求中标或者成交供应商提交履约保证金的，且履约保证金的数额不得超过政府采购合同金额的10%。另一方面是强化合同履约。项目单位应当按照合同约定全面履行自己的义务，避免违约责任，特别是在实际履行与合同约定不一致的情况下，依据“意思自洽”原则需保持双方意思一致，民事活动合理。二是规范项目过程管理。在工程项目建设法律法规基础上，以制度为依托，以条款为依据，对在建项目管理更加规范化、细致化，同时加强现场管理和质量控制，坚持以人为本、安全第一的原则，严格控制建材和设备质量，强化施工人员培训，并采取措施加强施工技术方面的质量控制等。

（五）构建“借、用、管、还”闭环管理体系，深化专项债券全流程管理

第一，高质量谋划债券项目，确保足额还本付息。一是精准摸排资金需求。根据提前摸排情况，对项目进行实地调研，现场听取项目情况汇报，对项目建设计划和资金需求做到“心中有数”，提高资金分配精准度，避免资金闲置浪费。二是严把项目融资收益平衡关，把项目收益覆盖本息作为申报项目的“硬杠杠”，合理申报专项债券可安排额度，确保资本金配套情况。

第二，持续强化债券项目管理，提升资金使用效率。建立健全部门协同机制，紧盯专项债券资金使用绩效，开展经常性实地督导检查，对发现的问题认真梳理、分类研判、及时整改，降低专项债券使用风险。严格按照项目进度支付资金，完善支出进度通报预警机制，加强对专项债券资金流向和使用的实时监管，防止债券资金闲置。

第三，加强闭环管理，抓实债券风险防控。一是加强项目收益评估。对专项债券项目的收益与融资平衡情况进行“全覆盖、分领域、穿透式”评估，对已完工但收益未达预期的项目进行分析研判，“一项目一策”落实补救措施，确保全生命周期收益与融资平衡。二是强化全流程管理。聚焦债券风险防控、突出“借、用、管、还”全流程管理，实现项目储备常态化、额度分配科学化、资金管理规范化、收益归集制度化，确保借得科学、用得合理、管得到位，还有保障。三是加强还本付息管理。制定年度还本付息收支计划，将每个项目收益上缴与还本付息支出一一对应、纳入年度政府性基金预算；建设专项债券项目穿透式监测系统，对每个项目的收益归集、还本付息等情况时时监测预警，确保按时还本付息。

（六）强化项目进度控制，完善项目逻辑链条

一是合理编制项目进度计划。根据项目内容、工期要求、时间估计、产品供应状况等，确定关键路线和关键工作，编排进度计划，同时对项目计划和执行过程进行跟踪，及时发现项目中出现的问题并落实到相关责任人，有效减少项目后续风险，提高项目执行效率。二是强化内外协调。以沟通为主要方式，全力克服项目实施难点堵点，以强有力管控措施推进项目建设。三是完善项目前后逻辑链条，强化流程管理，在资金方面确保合同-验收证明-支出手续-支出凭证的逻辑链条，在项目实施方面确保前后建设内容、建设计划保持一致。